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贾康:走向“现代国家治理”的财税配套改革

更新时间:2017-09-04 10:13:37
作者: 贾康 (进入专栏)  
已是“现代政治文明”的问题,显然要实施以现代政治文明为取向的体系建设。这就开始把十八届三中全会以经济改革为重点的改革安排,进一步推到了经济、司法、行政,乃至政治体制改革概念之下的全覆盖框架。

   政治体制改革在中国最高决策层那里从来没有回避,过去我们听到领导人说,民主是社会主义的生命,要坚定不移地推进政治体制改革。但是各个部委哪个领导工作报告中说过这个话?我没有印象。为什么部委的领导不说这个话?他是管一方具体工作的,他要说这个话,接着就得讲怎么落实这个方针,主管的这一摊工作怎么体现民主和政治体制改革的要求?政治体制改革内部讨论中多年连一个正面设计的方案都拿不出来,似乎根本无法设计,这是中国现在很尴尬的一个现实。

   但是如果体会十八届四中全会的“全面依法治国”,进一步掌握其中的要求,自然就体会到,“全面改革”实际上是不可避免地涉及经济改革还有其他配套的改革,一直推到政治体制改革,中国才能真正解决怎么实现现代化的历史任务。

   我在内部讨论里也说过,很多人讲现在中国改革继续推进最主要的阻碍在什么地方?就是政治体制改革,光讲经济体制改革不够,我们必须要有配套。邓小平说过,如果没有政治体制改革的话,经济体制改革走不了太远,就是这个问题。

   以财税改革破题中国政治体制改革和为全面改革充当先行军

   怎么样在这个方面破题,财政可能对应着一个特殊的空间,即所谓美国“进步时代”的启示。后面我会专门跟各位讲一讲这个概念的重要意义。

   这里还要讲一个“现代发展理念”,这是五中全会在哲理层面上总结出来的:以创新发展为第一动力,带动协调发展、绿色发展、开放发展,落实到人民群众对美好生活的向往要变为现实的共享发展。五个专门的用语过去都有,十八届五中全会是把它们串成一个系列了,特别强调第一动力是创新,落到人本主义的立场上,发展的归宿就是共享。

   总书记说中国的和平发展、和平崛起,是“人类命运共同体”概念之下和其他经济体共赢的发展。这可以追溯到中国古老文明中的大同理念,也追溯到人类文明核心价值观里面包括的“民主、自由、法治”等等,都是在这样一个现代发展理念体系里面覆盖的。

   我们现在于寻求发展中走到了改革的深水区,实质性的改革步履维艰,时间表上明显滞后,中央说的财税改革在2016年要把重点和基本的事情做出来,现在已是2017年的下半年,其实是明显滞后了。但是我们恐怕别无选择,只能尽全力积极往前推进。

   中央政治局就是按照十八届三中全会《决定》的定位,在“60条”改革要求提出来以后,首先审批通过了财税改革方案。从财政改革入手,符合财政的特殊地位,也和我们原来几轮的改革切入点高度一致。

   上个世纪改革开放启动的时候,微观层面可以举出的切入点是在农村,首先容忍而后鼓励了联产承包责任制,使农村改革迅速地取得了成果;在企业方面,通过企业基金、利润留成,然后推到利改税,使得企业按照商品生产经营者的市场主体定位发展,来焕发活力;局部的率先动作则是深圳“撞击反射式”的试验,是倒逼出来一个特区,不搞特区不行了。那时候如果没有这样一个大手笔,深圳这一带连偷渡的问题都解决不了。对于老百姓的偷渡,邓小平、习仲勋他们都认可,这不是管理的问题,是我们自己本身从政策开始就有问题,这才能够解释为什么大量的人要偷渡去香港。必须“杀出一条血路”,下决心在深圳建特区,然后靠实际情况来说话,看社会主义跟资本主义到底能不能比一比。这几十年下来,深圳的繁荣有目共睹,早就没有偷渡的压力了。

   改革开放最开始的时候,除了微观层面的、局部的这些改革举措之外,宏观层面做的是什么呢?认识到中国不可能把整个社会再生产按“停车检修”的方式搞“大爆炸”式的改革(这是俄罗斯后来搞的,中国不可能),谁也不可能拿出一个全面改革的蓝图设计,就要找突破口。宏观层面在摸着石头过河、以财政服务全局的情况下,首先选择的突破口是财政体制实行“分灶吃饭”,由财政分配的突破拉开整个体制的松动空间,使后面在计划、投资、人事、劳动、金融、外贸等领域里面把原来那种高度集中的控制跟着松动,以后用双轨制去试错,在弹性空间里面打开新局面。这就是第一轮改革中由财政在宏观层面上首先实施的分权改革。

   到1994年,南巡确立的市场经济所要求的间接调控框架必须搞分税制,这才是“经济性分权”,财政改革再一次为全局提供了一个突破口进而打开后面的空间。再以后就是货币政策和财政政策两大政策得以在间接调控体系里面实施经济手段为主的调控,基本上走到了与市场经济一个大路径的间接调控这条道路上了。

   现在我们讲财税改革的时候就要意识到,十八届三中全会之后,是再一次让财政合乎逻辑地充当整个全面改革配套部署之后一个先行军的角色。中央首先通过财税配套改革方案,把这一改革作为重头戏,拉开一系列改革的序幕。其后的改革也紧锣密鼓地跟进部署:多少年不敢动的公车改革终于下决心推动了,户籍制度改革、土地流转制度改革、司法改革、价格改革、国企改革、反腐深化等等,都是作为一个一个的重点事项在依次部署和推开。

  

三、十八届三中全会后财税改革的主要任务

  

   在以上所述背景下,我们讨论一下十八届三中全会后率先启动的财税配套改革。按照中央政治局审批通过的方案,财税改革主要包含三方面的任务。

   第一,预算改革。

   首先是提高预算的透明度与完整性

   大家知道,预算是财力安排的计划形式,是我国政府在每个自然年度都要有的收支安排的文本。现代意义的预算对于政府履行职能不可或缺。历史上,政府曾在很长时间没有一个像模像样的预算。西方世界在资产阶级革命以后,开始对一定透明度的预算有了明确要求。美国在“进步时代”的发展过程中,形成了现代意义的预算体系。

   改革方案所列预算管理改革的第一条,就是“完善政府预算体系,积极推进预算公开”。政府所有的收入和支出,都要纳入预算管理公之于世,少数涉密的除外。实际上,除了国防、外交两个涉密单位外,所有中央各部、委、办等机构的部门预算近年都在网络上公开了。同时,要求地方政府也要跟进。这是对预算透明度的要求。另外,十八大就提出了全口径预算,要求政府所有的财力都必须在预算中体现,不能藏着掖着。经过多年改革探索后,财政部已在2012年明确提出不再允许存在“预算外资金”概念。至于说更早的时候大家还有记忆的“小金库”,也就是所谓“预算外的预算外资金”,早就已经明确了它的非法地位,也经过了几轮清理,情况得到整体改善。所以,现在既无“制度外资金”又无“预算外资金”,中国的整个预算,表现为就是一套完整全面反映政府财力的预算。

   预算透明度和完整性的意义何在?从历史上来看,欧洲在资产阶级革命前的预算被称为“王室预算”。王室有收支计划,但没有对社会公布其信息的义务。资产阶级革命之后确定了一个“无代表不纳税”的基本原则,行公权的政府“钱从哪里来”,首先要跟公众交流以后形成一个基本共识并且将之法律化。这就是历史的进步(这个过程很复杂,难免有一些拉锯和演变的过程)。税收法定、信息公开,是解决“钱从哪里来”收入这一侧的问题,必然跟着要解决“用到哪里去”、“怎么用”的支出侧的问题,收支合在一起,概念便是“公共财政预算”。

   美国建国后200多年的历史过程是怎样的?美国1880年前后,经济发展势头已很猛,但在制度管理上还有过一段混沌时期。学者王绍光教授写过一篇《美国进步时代的启示》,曾引起决策层的高度重视。他开宗明义地讲,1880年前后美国社会的图景跟当下中国的情景非常相似,在经济发展势头正劲之时,也表现出一系列的社会矛盾,比如说官员可以很随意地设立各种各样的收费,苛捐杂税满天飞、不给钱不办事、给了钱乱办事等等;老百姓越来越多地要求了解情况,政府并不能简单地、自觉地顺应老百姓的要求,因此就产生了种种的矛盾,还有频发的灾难性的事故。

   接着发问,美国人是如何摆脱这种混沌局面的?美国现在是世界头号强国,虽然也有一些自身问题,但综合国力位列世界第一,此前的发展必然有值得肯定之处。美国经过1880-1920年40年左右的进步时代,也并没有设计出一个正面表达的政治体制改革方案,而是通过一系列改良色彩非常浓厚的手段,实现规范化、法治化。

   他举了一个例子:1911年美国纽约曼哈顿下城区三角衬衫厂发生一起火灾,烧死了百多名工人,其中还有不少童工。美国当时正处于血汗工厂时期,然而这场大火震撼了全美。此后,美国人在刺激之下开始立法明确规定,只要是多层建筑,外部就必须悬挂金属疏散梯(延续为后来摩天大楼里的疏散通道。2001年“9·11”事件发生时,从双子塔大楼逃生通道跑出的人比死的人要多,如果没有那个通道,“9·11”事件的死亡人数可就不止4000人上下了)。这项法律可以在进步时代找到源头。在不幸事件发生、矛盾问题暴露以后,人们就会认识到要做一些事情“亡羊补牢”。美国人在火灾之后,通过法治化的途径去解决问题,亡羊补牢,防范以后的矛盾与风险,这个路径是值得称赞的。

   美国按照同样的逻辑来处理公共资源配置的问题。公众参与的博弈中,关于政府怎么收税,到1913年,终于有了一个很清晰的个人所得税的法律规定。在个人所得税确立以后,一直到现在,美国联邦政府的运作就主要依靠个人所得税这个大宗财源,再加上社保体系中的工薪税。世界头号强国的中央政府过日子,依靠这两大直接税就基本解决了,这可跟中国的情况大相径庭(中国中央政府的第一大税是增值税,是间接税)。在这前后,美国地方基层的政府也在博弈之中确立了政府履职运作的大宗、稳定财力来源,主要是靠直接税中的房地产税。

   那么在美国,当年政府跟公众之间怎么沟通呢?在新闻业、报业发展起来以后,当时的美国总统打开报纸天天看到对政府的各种指责,于是很生气地对记者们说,你们就像是看着脚底下那摊牛粪,扒过来扒过去,意思是怎么不讲讲主旋律,不讲讲政府做的工作成绩。美国当时的情况跟中国现在的氛围差不多,媒体容易处于挑刺的状态。结果是总统这么一说之后,报界的记者们回应说“我们就是扒粪者”,并有了这样的“扒粪者运动”,继续专挑政府的毛病。这种情况下,政府就要更规矩地做事,钱怎么来,钱来了后怎么用,收支出都要有法规,这就变成了预算的规范,预算通过议会或各个地方立法机构审批后,就成为具有法律效力的执行文件。所以这个预算的形成机制非常重要。

   首先是在1920年,当时占美国GDP一半以上的纽约,率先形成了现代预算的基本模板。所谓现代预算的基本特征就是事前决定,公众参与,规范决策,一旦决定以后就要严格执行,还可以实施问责。这在当时的美国似乎也是破天荒的创新,以后就形成了通行的情况。一直到现在,美国联邦、州、地方三个层级的预算大体上都是这样的标准形态。

   其次,还有一个重要的发展,是滚动式预算。美国联邦政府的预算一编五年,每一个年度结束后做当年的决算,继续向前延伸作五年的预测与预算编制,这样不断地滚着往前走,让公众可以看清楚,不仅是政府眼下做什么,还有未来这五年内要做什么。州一级政府预算一般是三年滚动。

在中国这些年,最早要求政府把预算信息亮出来的是深圳的一位海归企业家吴君亮,他说我是中华人民共和国公民,我有权知道政府财政是怎么安排的,于是给财政局写信要看预算大本,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:贾康学术平台
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