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贾康:关于基本养老金全社会统筹与降低缴费率的改革

更新时间:2019-03-06 17:15:48
作者: 贾康 (进入专栏)  

  

   一年一度的厦大和新华社联合举办的宏观经济研讨会,我参加过多次,这次来了以后,看到已公布的预测分析报告,内容有非常值得肯定的价值。在过去已有的多年时间序列研究基础之上,报告面对当下的宏观经济运行态势和重大现实问题,提出了很好的分析结果和政策建议。

  

   我也注意到,这一次的讨论给出了一个主题,就是减税降费和赋能。我认为这个主题也是在抓重点这方面有非常合理的必要性的。企业、纳税人、社会成员都特别关心怎么样减轻负担。那么除了正税的进一步降低之外,还必须降费,还必须考虑通过这样的减税降负的机制,能够对应到增加经济和社会发展的活力。在这个主题上,我想简单谈一点自己的看法——在我们这个研究成果很好地对此重大问题有聚焦、有分析而且在讨论上又把它作为主题来强调的基础之上,我觉得还可以进一步展开做一些探讨。

  

   在现在已经提供的文本里看,我觉得相对而言有缺憾的,是虽明确提出了应该在我国适当降低社会保险的费率,但是没有接着探讨怎么样降低。在这个角度上,我想比较直率地谈谈自己的看法。降低,第一是“有必要”,这方面可以形成比较清晰的共识。因为多年研究下来,大家都知道,在所称的五险一金这个社会保障、社会保险的缴费方面,中国虽然各地有些区别,但合在一起是40%以上,这在国际上各个经济体作横向比较来说,显然是最高之列。一些过去研究者、研究群体的研究成果,反复强调了这样的一个水平是应该考虑向下调整的。

  

   这个必要性当然就关系到整个中国我们要实现现代化道路上充分调动一切发展的潜力和活力的高质量发展,必须从市场主体、从企业、从纳税人这个层面上赋予他们更多的内生活力与减少制度性成本负担,于是减轻他们社会保障负担的必要性,就落在整个中国现代化发展战略的需要上面了!坝斜匾钡暮竺,我跟着讲就是很显然还“有空间”,这个空间就联系着前第一个命题里面可引出的追问:中国作为一个发展中经济体,怎么会把这个社会保障的实际负担水平,一下推到了世界上的最高水平之列?

  

   这个应降费率的空间客观存在,又与我们应该承认的中国社会保障制度发展建设虽有进步、有成绩,但同时还有其明显的缺陷有关。这个降负空间的打开,是一定要结合中国改革这个命题的。改革在中国进入了深水区,这个讨论多年的降低社会保障方面负担的问题,其实真正难就难在改革碰到了硬骨头,相关于总书记说过多次的如何突破“利益固化的藩篱”,在这个领域里,这一点非常明显。由于已有既得利益阻碍,已在至少十多年的时间里边顽强地表现出它的不可忽视,所以大家都觉得降负有必要、有空间,但这些年这个空间就是没有打开。

  

   所以跟着要讲第三个命题,按照现在这个报告已经提出的方向,降低社会保险费率,必须要抓住“有机制”这一条才行,这个机制问题,就是必须在改革的取向上做机制的创新。那么最核心的一个相关机制创新的表述,我强调的就是要把已经说了两个五年计划以上时间的社会保障“五险一金”里面最代表性、最有份量的基本养老缴费所形成的资金,首先提高到“全社会统筹”。这是一个硬骨头,但是我觉得这个硬骨头必须啃,而且现在有了一个乘势把这个硬骨头啃下来的可能性与大好机遇,就是去年的个税改革引出一个配套措施,把所有的基本养老缴费管理职责明确统一到税务机关,而税务机关接手以后,暗账翻明,给人印象深刻的一个基本概念,是在全中国大概有3/4企业的这个基本养老缴费是没有缴到位的,那么马上就有了社会压力:税务机关会追缴以前的欠缴部分吗?马上这就成了轩然大波。总理和有关部门明确表示不允许往前追溯,这是非常必要的,因为过去这个欠缴的部分,形成原因太复杂了,特别是大量的中小微企业的欠缴,现在要往前追溯,肯定大部分企业在支付能力上是过不去的。但是后面跟着的一个“原则”的模糊性却表现出来了:就是“原则上不能增加负!,那么我们在实际生活中要考察一下,这3/4欠缴的企业,欠缴的幅度可是高高低低各不相同的,原则上不增加负担的这条线,划在哪里? 是欠缴中等水平以上的不增加负担吗?那以下的,还是得把这个负担提上来吧?还是一下落到最低——落到最低其实是不可能的,因为有的企业几乎就是90%的部分都在欠缴。那怎么样掌握这个不增加实际负担的原则呢,我觉得只能理解为这是一个过渡、缓冲的政府宣示的姿态。其实更关键的,是要赶快把相关的制度建设问题,落到可操作的层面,解脱尽可能多的企业。这样在总体上来说,降低社会保险的费率就有了更明显的紧迫性。虽然困难和问题摆在面前,但恰恰我们可乘势解决问题,克服困难,把多年没有理顺的这个机制、争取这一次能够比较像样地理顺,在操作方面,当下有不可忽视的契机。

  

   所以在我们这个报告已经提出的大方向基础上,我想进一步展开说一下:为什么应特别强调以改革来形成“全社会统筹”这个机制?所谓社会保障在基本养老方面的统筹,是要形成一个可用资金的蓄水池。每个人的缴费、企业的缴费,合在一起进入蓄水池以后,要产生的是一种互济、共济的功能,即大家按规则可以先后取水用。这个统筹早就有,但是过去经过努力,最多也只做到省级统筹的水平,共济功能比较低下。说了多年要做到全社会统筹,但多年没能够往前推进(当然这一两年有了开始做的“中央调剂”机制,就带有在中央层级做全社会统筹的意味了,但这还是在边缘上切入的一个“小打小闹”)。

  

   实际上,统筹机制功能的发挥,跟这个蓄水池的规模正是有直接关系的。如果说中国是一个统一市场,从原理上来说,最合适的设计就应该是统一市场中有全社会统筹这样一个最大的蓄水池。那么这个大蓄水池功能的充分发挥,可以化解很多的矛盾。我们现实中间的矛盾是什么呢?就是像东北、辽宁等等老工业基地,基本养老的支出早已经入不敷出了,是要中央政府介入,应该说费尽九牛二虎之力做各种各样的特殊调节,让他们日子能过得去,要给予特殊的支援,才能够解决在辽宁、在东北这样的地方,基本养老支付缺口怎么样能够填上的问题,让那里应该享受养老待遇的老工人、退休人员,能够按照标准得到基本生活的支撑。 但在另外一些地方——最典型的是珠三角、广东、深圳、蛇口,劳动人员的年龄结构相当年轻化,大量滚存结余在当地的统筹蓄水池里,使水位越涨越高。在满足每个当期的当地支付需要之后,多出来这部分怎么办?多年前就知道广东等地干脆就把这些钱一笔划到国家战略储备层面中央的社会保障基金理事会,由他们代行安全投资——这个安全投资的滚存结余部分和增值部分,当然在所有权上仍然属于广东的统筹主体,其中一分钱也不能调到其他地方如东北去解燃眉之急,这就是咱们过去的基本现实。所以总体来说,已经有的这个所谓统筹的基本养老的蓄水池机制,在全国看来叫做“持米叫饥”,即整个系统你看着它的存量——滚存结余合计下来是越越滚越大、规模越抬越高的,有这么多的米可以供人去吃饭,但是碎片化地分散在大大小小至少几十个地方蓄水池中的资金,是无法越界调用的,结果有些地方早已在喊饥饿,喊过不去。这样一个系统怎么克服它的困难?就应该考虑合乎逻辑地把统筹的层级提高到全社会统筹,把米(池水、资金)归大堆调剂使用。这样一个全社会统筹,会不会动了广东等等地方的奶酪呢?其实要想通,不可能出现有人所说到的局部利益受损情况,比如前一段时间我提到,它可以实际上让广东生成的部分收入去解东北的燃眉之急,那么这就损害了广东的利益吗?不对。其实,在提高统筹层级之后,广东所有缴费者所缴的基本养老资金,一分钱也不会增加,所有在广东应该享受养老待遇的受益者,到了退休的时候该得到的这个待遇,一分钱也不会减少——这种标准是法定的,只是会使大家一起在蓄水池里先后取水用,拿来做饭过程中“共济”的功能放大——这个统筹,过去在广东也好,在广东更低的层次也好,以及现在我们要提高到全社会的统筹层次也好,它的机制寻求解决的,都是在保证所有人的缴费标准和受益水平按照法定规则不变和可以兑现的情况之下,整个系统的绩效得到提高。蓄水池越大,越能合乎意愿地提高,功能和绩效提高了,标准的缴费率就可以相应降低,这就是我们提高统筹层次的改革要带来的红利,会使全国的缴费人员一起受益。

  

   这个道理我实话实说,社会上不少人好像就是想不通,所以在网上有人甚至还要跳着脚骂,责问说你有什么样的规则和依据,让我们广东去支持东北?还有种种其他的牢骚话,想到了这个那个,其实都是想偏了。总体上看,全中国老工业基地人们过去做贡献的那个阶段上,他们的一些“正的外部性”现在却表现为那里养老支付上这个负面的压力,现在从全社会系统来说,我们这个蓄水池就可以支持那些在过去传统体制下和过渡阶段给全社会做贡献的老工人,使他们更顺畅地得到养老金待遇,这方面总体的这种统筹机制,是国际经验和国内实践都可以证明的不会损失任何受益人实际利益的一种“帕累托改进”(只是由于中国过去部门收费队伍的“既得利益”,挡住了这个空间的打开。但这个既得利益阻碍,现在已随着收费由税务机关统管而不存在了。)

  

   过去各地的标准我们知道有些差异,如果提到全社会统筹以后,各个地方原有差异,以后要考虑走向统一,这符合劳动力在统一市场上无壁垒流动的制度条件要求。但是完全可以分段计算,这在技术上完全可以解决,不会损伤原来各地缴费者一分钱的利益。这个事情如果想通了以后,现在推进统筹级次提高的这个改革,其实我们应该一起努力,大家说清楚相关道理,使决策层和有关部门下决心,趁势把基本养老全社会统筹这个硬骨头啃下来。实际上,在区域之间和民众之间,通过解释,完全可以消除相关的疑惑和心理压力。

  

   总体来说,实际上这已成为一个现在中国改革领域里很少见的“只有人受益,而无人受损”的帕累托改进,整个互济功能提高了以后,我们就可以名正言顺地把基本养老缴费标准往下降低,解脱那所谓3/4缴费不足企业里边很大一部分企业的现实窘境——企业又被要求遵纪守法,过去又实际上缴费不足,现按照原来规定的标准交,他们仍过不去,那么我们降低标准了,自然而然很大一批企业就解脱了,就可以名正言顺地、规范化地按以后降低了的新标准,来兑现企业和个人的缴费。

  

   当然这里面实话实说,过去那1/4缴足了的企业,我们只能认为,在中国改革渐进过程中要承认他们过去的贡献,但现在也只是跟着大家一起降低标准,并不会退回什么钱。但对他们来说,这还是一种帕累托改进——这1/4里边,很多是大企业、国有企业,就是不同的体制环境、不同约束条件,使这些企业过去他们缴得就是比较足——我们承认他们对于蓄水池的历史贡献,未来它们也可以跟着大家一起降低缴费标准。所以这样的一个改革,我认为非常值得继续深化讨论,能引出的结果,应该是大家形成基本共识,乘势在我们报告已经提出了很好的降费率方向的基础上,落实于操作的路径和要领,促使我们的有关部门下决心把写入十二五、十三五规划、但现在仍然还没有兑现的基本养老全社会统筹这个改革,推到实际执行。

  

   这些看法,请各位批评指正,谢谢大家!

  

   (本文系贾康先生在2019中国宏观经济高层研讨会上的发言)

  

本文责编:limei
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文章来源: 贾康学术平台 公众号
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