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杨利敏:论现代国家的公法内涵

更新时间:2019-04-01 01:06:00
作者: 杨利敏  

   摘要:  “推进国家治理体系和治理能力的现代化”的要义是建设现代国家,根据韦伯理论,现代国家的特征是在领土范围内垄断合法强制的行使权,而只有法制型理性官僚制支配结构能够在大规模领土国家中实现这一点,其关键在于将支配权力转化为一套理性的规则体系,以完成支配权力的去人身化,使国家自身成为集中的制度化权力所在地。完成这一任务的理性的规则体系就是理性公法体系。中国建设现代国家的过程仍需进一步加强和完善理性公法体系。

   关键词:  现代国家 官僚制 公法

  

   2013年,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,此后,“推进国家治理体系和治理能力的现代化”就成为中国改革的重要的议题。2014年,十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2018年2月28日,十九届中央委员会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》,开始了改革开放之后第七次机构改革!肮抑卫硖逑岛椭卫砟芰Φ南执弊魑夜母锏淖苣勘昃烤挂馕蹲攀谗,包括哪些内容?它和“依法治国”以及“党和国家机构改革”之间又有着何种关系?这是值得深入研究的问题。笔者认为,在某种程度上,“国家治理体系和治理能力的现代化”可以理解为建设现代国家,而对于建设现代国家而言,一个健全完善而富有实效性的公法体系正是其核心要义,政权机构的合理配置则是这一体系中的一个重要部分。韦伯对现代国家的经典阐释可以充分地彰明这一点。

  

   一、韦伯的现代国家理论

  

   毫无疑问,马克斯·韦伯是对现代国家的特征作出阐述的最重要的社会理论家。韦伯在《社会学的基本概念》和《政治作为志业》中,明晰地给出了国家定义,这一定义被普遍认为是对于现代国家的定义,韦伯本人也承认这一点。[1]这一定义是这样作出的:“一种政治性‘经营机构’,如果而且唯有当此机构的管理干部成功地宣称:其对于实行秩序而使用暴力的‘正当性’有独占的权利,则称之为‘国家’”。[2]但这一定义受到当代社会理论家广泛的误解,误解之处在于认为韦伯强调的是现代国家对“暴力”的独占,[3]但事实上,韦伯强调的是现代国家对使用暴力的“正当性”,即使用暴力的“正当权利”的独占。如果不将合法性理解为狭义的“合法律性”,那么,此处的“正当性”也就是“合法性”。暴力本身是无法独占的,因为体力暴力存在于每个自然人的人身,但使用暴力的“合法权利”是可以独占的——独占的方式是将国家之外所有团体和个人使用的暴力宣布为“非法”,并由国家加以排除。在韦伯的阐述中,现代国家垄断对暴力使用的合法权利具有极端重要的意义,它意味着国家可以剥离领土内任何其他组织的“政治”性质,使自身成为领土内唯一的政治性组织,从而在领土范围内推行一套具有统一性的秩序。国家垄断的不仅仅是军队、警察和监狱,而且是实行秩序所需要的日常性、弥散性的合法暴力,正是在这一意义上,现代国家是“达到完全的发展”[4]的国家。

   从现代国家垄断的对象是为了推行秩序而使用暴力的“合法权利”,韦伯对现代国家的阐述可以与整个支配社会学贯通起来,支配社会学讨论的是具有合法性的支配,即具有合法性的结构化的命令——服从关系,而为了推行秩序而使用暴力的“合法权利”在法律上即转换为合法的命令权和对命令内容加以实现的附随强制权力。在对现代国家的正面阐述中,韦伯将现代国家的形式特征“它拥有一个行政管理和法律的秩序,由立法程序可予以改变,管理干部的组织行动在经营运作时——这亦通过明文规定来控制——即以此秩序为依归”与国家独占暴力使用的“合法权利”并列作为现代国家的根本特征,这一形式特征即是支配社会学中的法制型支配的纯粹类型理性官僚制;在整个支配社会学中,韦伯非常注意将法制型理性官僚制与前现代的诸种支配结构和形式进行对比,从而揭示出何以唯有法制型理性官僚制这一支配结构得以在大规模的领土范围内实现对维持秩序所需要的暴力使用的“合法权利”的独占,从而完成现代国家的构建。

   在《政治作为志业》中,韦伯还归纳了作为国家垄断使用暴力的“合法权利”的两项前提:国家对遂行支配的“物”的手段和“人”的手段的集中——或者同样可以称之为“独占”,[5]事实上,整个支配社会学在回答这样一个问题:为什麽唯有法制型理性官僚制可以在大规模领土范围内实现遂行支配所需要的“物”的手段、“人”的手段以及法律手段——合法命令权及其附随强制手段的独占?

   在前现代的诸种支配结构和形式中,能够在大规模领土内建立起持久支配的唯有家产官僚制,家产官僚制在形式上与法制型理性官僚制有近似之处,因此,两者的根本性区别是什麽,为什麽后者能导向现代国家而前者不能,这事实上是韦伯着力解决的问题。

   根据韦伯,家产官僚制和法制型理性官僚制在支配的根本原则上有两点本质不同:第一,在家产官僚制中,没有作为公共团体的国家与支配者个人的人身之间的区分,支配者个人的权威取代了作为公共团体的国家的权威,因而,在家产官僚制之中,没有“公”与“私”的区别;而在法制型理性官僚制中,作为公共团体的国家自身是集中化的支配权力的所在地,真正的支配者是作为公共团体的国家自身,因此,在法制型理性官僚制中,存在着“公”与“私”的区别。第二,基于以上第一个特点,在家产官僚制中,支配者的行政干部和子民服从的对象是支配者人身,除了在受到传统限制的领域之外,支配者可以恣意而行,行政干部和子民的服从义务没有明确的界限,原则上倾向于无限大;而在法制型理性官僚制中,包括支配者本人在内的所有人一体服从代表国家的法律,支配者和行政干部都需要按照法律规定的内容和方式行事,行政干部和子民的服从义务则有法律划定的明确边界。

   从这两个根本特征出发,可以得到进一步的结果:在家产官僚制之下,由于服从的对象是人,子民和行政干部服从的不仅是支配者个人,也是行政干部或者上级行政干部个人,因此,支配的“人”的手段是可以被一层一层的行政干部私有化的;同时,由于具有拘束力的明确规则付诸阙如,行政干部的权力行使也是恣意的,并可以用权力的行使来交换子民的“规费”——这种做法得到支配者的默许,并且以其中的一部分作为合法的行政开支和官吏执行职务的报偿。由此,子民对支配者的无限大的服从义务转化为对层层官吏个人无限大的服从义务,合法的命令权及其附随强制手段是掌握在官吏个人手中的,官吏还可以“私有”其下级官吏,并“私有”支配的物质手段,因而,支配权力不可避免地出现内在崩解的倾向,其秩序的统一性也无法得到保证。与之相反,在法制型理性官僚制之下,由于服从的对象是代表国家的法律,子民和下级官员的服从义务由法律划出清晰的边界,命令权及其附随强制手段由法律作出精确的分配,同时,官员的身份和地位也由法律作出规定,其执行职务所需要的开支和报酬同样由法律确定,辅之以精巧的监督机制,法制型理性官僚制通过一套严整的法律体系把遂行支配所需要的“人”的手段、“物”的手段和法律手段都集中到国家自身,从而维持支配权力不受崩裂和溶解,进而在领土范围内推行一套具有真正内在统一性的秩序,使国家成为一个具有统一性的法律实体和行政实体,实现其最完满的形态。易言之,国家为了维持领土范围内的统一秩序,必须有能力先在自身的行政干部中贯彻一套秩序,通过这套秩序把支配的“人”的手段、“物”的手段和法律手段都集中起来,确保支配权力的“去个人化”、“去人身化”,使行政干部不折不扣地服从国家。

  

   二、法制型理性官僚制与理性公法体系

  

   在支配社会学中,韦伯强调了法制型理性官僚制成立和维系的若干重要条件,如一定程度的货币经济发展、一定程度的交通和通讯条件等,[6]但有一个条件是受到韦伯高度强调的,此即形式理性的法律技术的发展。韦伯认为晚期罗马帝国以高度洗练的技术创造出来、经由概念性体系化而形成的理性法律技术为理性官僚制提供了基础,[7]由罗马法提供的形式理性的法律技术在欧洲历史上的普及,是理性官僚制首先出现并发育成熟于欧洲的关键因素之一。[8]得益于由罗马法遗产所来的理性法律技术,法制型理性官僚制成功创造出了一套理性的规则体系,正是这套规则体系具体落实了法制型理性官僚制的功能模式,将支配权力转变为一整套与官员人身相分离的配有监督措施的制度化体系,而这套理性的规则体系就是我们今天所称的公法,易言之,现代国家是依靠一套理性的公法体系组织起来的。以下本文将结合韦伯支配社会学中的论述,对理性公法体系如何具体构造法制型理性官僚制从而实现现代国家作一概要勾勒。

   (一)完善的个人权利体系

   如前所述,法制型理性官僚制和家产官僚制的两个根本不同之处在于:

   第一,在前者之下,真正的支配者是作为公共团体的国家自身,国家以一套经由合法程序通过的法律来代表自身,因而,在支配者及其官员身上有“公”与“私”的区分,有其代表公共团体的身份与其个人身份之间的区分,个人的服从义务是指向于作为公共团体的国家而非官员个人的;而在后者之中,没有独立于支配者及其官员人身的作为公共团体的国家概念,因此,在支配者及其官员身上没有“公”与“私”的区分,个人的服从义务因此是指向支配者及各级官吏个人,而非指向作为公共团体的国家。

   因此,对于法制型理性官僚制而言,首要的就是在观念中和法律上强化国家作为公共团体的概念,而国家作为公共团体在法律上的表现就是国民具有参与国家治理的制度化权利,因此,国民的参政权对于法制型理性官僚制而言具有首当其冲的重要性。国民能够通过选举代议机关和国家元首的方式参与国家治理,并通过言论、出版、集会、结社等政治自由权利参与营造一国内的公共场域,这是使国家得以成为公共团体的要义。只有使国家作为公共团体的观念通过上述参政权利的确立深入人心并在制度层面牢固确立,整个法制型理性官僚制才有稳固的基础。

第二,在法制型理性官僚制之下,个人的服从义务是有限度的;而在家产官僚制之下,个人的服从义务没有明确的界限,原则上无限大。无限大的服从义务对应的是无限的命令权力和附随强制权力,在支配者个人及其行政官吏均具有无限的命令权力和附随强制权力的情况下,命令权和强制权是无法被精确地计算和分配的,因此,看似无限大的命令权和强制权力恰恰导致它们无法有效地被集中,从而事实上将分散在个体官员手中,此时,个人服从义务指向的对象就不是国家,而是官员个人,支配权力内在崩解的趋势将不可避免、无法遏制。因此,在法制型理性官僚制中,国家得以集中合法的命令权和附随强制权力的关键恰恰在于个人的服从义务是有限度的,是被法律划出精确界限的,亦即国家的合法强制本身是有限度的,从而是可以被计算和分配的,这意味着一个先在的独立的个人自由领域的存在。只有在承认这一先在的个人自由领域的情况下,国家才能为其合法强制划定边界,精确地计算和分配合法强制,从而实现合法强制的集中。这一先在的个人自由领域就是宪法自由权体系。任何官员个人一旦超出法律规定的范围,侵越到这一个人的自由领域,即是行使了不属于国家的非法强制,个人可以请求国家对此予以排除,即使这一侵害是以“机关”的名义作出的,在性质上也是一样,通过此种方式,国家可以防止强制权力沦落于官员个人之手。不仅如此,国家还要;ふ庖桓鋈说淖杂闪煊蛎馐芾醋怨抑、未经国家授权的任何第三方的强制,在个人受到来自第三方的强制的时候,对此予以排除。唯其如此,国家才能成为个人在法律上的服从义务唯一的指向对象,个人的服从义务只指向于国家,不指向于国家之外的任何个人和团体,这也是国家得以垄断合法强制行使权的关键所系。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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